Δημοσιεύθηκε στο site www.promitheies.gr άρθρο μου με θέμα: Ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές στους δημόσιους διαγωνισμούς
Το Τμήμα Γνωμοδοτήσεων της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων με το υπ’ αριθμ. πρωτ. 10013/5.11.2025 έγγραφό της με θέμα «Ζητήματα εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 88 Ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές του ν.4412/2016» επισημαίνει τα βασικά σημεία της διαδικασίας εντοπισμού και ελέγχου ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών.
Με βάσει το ανωτέρω έγγραφο της Αρχής, στο παρόν άρθρο θα επιχειρήσουμε μια συνοπτική και εύληπτη παρουσίαση της διαδικασίας του άρθρου 88, όπως αυτή προκύπτει καθώς και τη νομολογία του ΔΕΕ, του Σ.τ.Ε και των Διοικητικών Δικαστηρίων καθώς και από τις αποφάσεις της ΕΑΔΗΣΥ.
Ι. Εντοπισμός ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς.
Η αναθέτουσα αρχή κατά την αξιολόγηση των οικονομικών προσφορών οφείλει να εντοπίσει τις φαινομενικά «ύποπτες» οικονομικές προσφορές, δηλ. να εξετάσει εάν οι υποβληθείσες προσφορές περιέχουν ενδείξεις ικανές να της δημιουργήσουν αμφιβολία ως προς την αξιοπιστία τους και δη σε τέτοιο βαθμό που να θέτει σε κίνδυνο την εμπρόθεσμη, έντεχνη και άρτια εκτέλεση της σύμβασης.
Η αναθέτουσα αρχή προβαίνει σε μία εκ πρώτης όψεως (prima facie) εκτίμηση του κατά πόσον οι προσφορές «φαίνονται» ασυνήθιστα χαμηλές. Ως εκ τούτου, η έκταση της υποχρέωσης αιτιολόγησης, την οποία υπέχει η αναθέτουσα αρχή σε περίπτωση που εκτιμά ότι η οικονομική προσφορά δεν φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή, είναι περιορισμένη αφού δεν υποχρεούται να προβεί σε διεξοδική ανάλυση της σύνθεσης κάθε προσφοράς, προκειμένου να διαπιστώσει ότι αυτή δεν αποτελεί ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά. Ειδικότερα, η αναθέτουσα αρχή οφείλει κατ’ αρχάς να εξετάσει αν οι υποβληθείσες προσφορές περιέχουν ένδειξη ικανή να δημιουργήσει την υποψία ότι ενδέχεται να είναι ασυνήθιστα χαμηλές. Εάν οι υποβληθείσες προσφορές δεν περιέχουν τέτοια ένδειξη και, συνεπώς, δεν φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να συνεχίσει τη διαγωνιστική διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης (πρβλ. αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης: της 10ης Σεπτεμβρίου 2019, Τ-741/17 , TRASYS International EEIG και Axianseu-Digital Solutions SA κατά Ευρωπαϊκού Οργανισμού Ασφάλειας της Αεροπορίας, EASA, σκ. 42-46, της 26ης Απριλίου 2018, Τ-752/15, European Dynamics Luxembourg SA και Ευρωπαϊκή Δυναμική-Προηγμένα Συστήματα Τηλεπικοινωνιών Πληροφορικής και Τηλεματικής ΑΕ κατά Επιτροπής, σκ. 69-72 και 74-75, της 4ης Ιουλίου 2017, Τ-392/15 , European Dynamics Luxembourg SA, Ευρωπαϊκή Δυναμική-Προηγμένα Συστήματα Τηλεπικοινωνιών Πληροφορικής και Τηλεματικής ΑΕ και European Dynamics Belgium SA κατά Οργανισμού Σιδηροδρόμων της Ε.Ε., σκ. 85-89 και 92-93, της 15ης Σεπτεμβρίου 2016, Τ-698/14, European Dynamics Luxembourg SA και Ευρωπαϊκή Δυναμική-Προηγμένα Συστήματα Τηλεπικοινωνιών Πληροφορικής και Τηλεματικής ΑΕ κατά Επιτροπής, σκ. 59, της 8ης Οκτωβρίου 2015, Τ-90/14, Secolux κατά Επιτροπής, σκ. 62 και της 5ης Νοεμβρίου 2014, Τ-422/11 , Computer Resources International SA κατά Επιτροπής, σκ. 57. Επίσης πρβλ. αποφάσεις ΔΕΕ της 18ης Δεκεμβρίου 2014, C-568/13 , Azienda Ospedaliero-Universitaria di Careggi-Firenze, σκ. 49, ΔΕΚ της 27ης Νοεμβρίου 2001, C-285/1999 και C-286/1999 , Lombardini SpA και Mantovani SpA, σκ. 55 και 67, ΠΕΚ της 6ης Ιουλίου 2005, Τ-148/04, TQ3 Travel Solutions Belgium SA κατά Επιτροπής, σκ. 49-50, και αποφάσεις ΕλΣ 1325/2019 , 525 , 1345/2018).
Στις συμβάσεις έργων, μελετών, τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών, τεκμαίρονται ως ασυνήθιστα χαμηλές οι προσφορές που εμφανίζουν απόκλιση μεγαλύτερη των δέκα ποσοστιαίων μονάδων από τον μέσο όρο του συνόλου των εκπτώσεων των υποβληθεισών παραδεκτών προσφορών (ή ενδεχομένως και μικρότερη ή καθόλου απόκλιση από το ως άνω όριο, κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής (άρθρο 88§5α του Ν.4412/2016)
Τέλος, όπως έχει κριθεί, (βλ. ενδεικτικά ΕΑΔΗΣΥ 11/2023 και 363/2023):
«Δεν θεωρούνται ουσιώδεις και συγκεκριμένοι οι ισχυρισμοί που ερείδονται αποκλειστικά στην κοστολόγηση των οικονομικών προσφορών των συμμετεχόντων στον διαγωνισμό, η οποία ανάγεται στους οικονομοτεχνικούς παράγοντες και στα οικονομικά δεδομένα που ισχύουν για καθέναν από τους διαγωνιζόμενους (πρβλ. ΕΑ 12/2020) μόνη δε η υποβολή χαμηλότερης προσφοράς σε επιμέρους κονδύλια, σε σχέση με τις λοιπές υποβληθείσες προσφορές, δεν αρκεί προκειμένου να εξετασθεί η οικονομική προσφορά ενός διαγωνιζόμενου ως ασυνήθιστα χαμηλή (πρβλ. ΕΑ ΣτΕ 165/2020, 20/2020, 290/2017).»
ΙΙ. Έλεγχος ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς
Η αναθέτουσα αρχή καλεί τον οικονομικό φορέα, του οποίου η προσφορά φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή, να εξηγήσει την προσφερόμενη οικονομική τιμή και να προσκομίσει τα αναγκαία δικαιολογητικά, τα οποία αποδεικνύουν ότι η προσφορά του είναι σοβαρή (πρβλ. C-568/13, Data Medical Service, σκ. 47, C-599/10, SAG ELV Slovensko, σκ. 28.
Η αναθέτουσα Αρχή πρέπει να διατυπώνει την πρόσκληση παροχής εξηγήσεων με σαφήνεια, προκειμένου να παράσχει στον προσφέροντα την δυνατότητα να αποδείξει, κατά τρόπο πλήρη και λυσιτελή, την σοβαρότητα της προσφοράς του, γεγονός, το οποίο διαπιστώνεται κατόπιν εξέτασης των ειδικών περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης (απόφαση Slovensko, σκ. 31-32).
Για την αιτιολόγηση της οικονομικής του προσφοράς ο διαγωνιζόμενος μπορεί να υποβάλει, πέρα από τις ενδεικτικώς αναφερόμενες στα άρθρα 88§2 και 89 του ν.4412/2016, όλες τις εξηγήσεις που κρίνει σκόπιμες, ενόψει της φύσης και των χαρακτηριστικών του αντικειμένου της σύμβασης, χωρίς οποιονδήποτε σχετικό περιορισμό, οφείλει δε να προσκομίζει τα στοιχεία που τεκμηριώνουν τις παρεχόμενες εξηγήσεις (C-285-6/99, Lombardini και Mantovani, σκ. 82, ΣτΕ 2181/2004, σκ. 8).
Οι εξηγήσεις, που παρέχει ο προσφέρων, συμβάλλουν στην αξιολόγηση της αξιοπιστίας της προσφοράς και καθιστούν δυνατό να αποδειχθεί, ότι, μολονότι προτείνει ασυνήθιστα χαμηλή τιμή, η προσφορά δεν θα επηρεάσει την ορθή εκτέλεση της σύμβασης (C-367/19, Tax- Fin-Lex, σκ. 31, 32), η δε αναθέτουσα Αρχή λαμβάνει υπ’ όψιν για την αξιολόγηση της προσφοράς όλα τα κρίσιμα στοιχεία, που αφορούν στην επίμαχη παροχή (βλ. Data Medical Service, σκ. 50, πρβλ. T-570/13, Agriconsulting Europe SA, σκ. 55 και 62).
ΙΙΙ. Ουσιαστικός διάλογος με τον προσφέροντα
Η αναθέτουσα αρχή, στην συνέχεια, οφείλει, να αξιολογήσει τις παρεχόμενες πληροφορίες σε συνεννόηση με τον προσφέροντα (άρθρο 88§3) κατόπιν πραγματικού και ουσιαστικού διαλόγου με αυτόν.
Η συνεννόηση αυτή έχει την έννοια της διαβούλευσης (βλ. την γαλλική και αγγλική εκδοχή της οδηγίας ‘en consultant’ ‘consulting’, αντίστοιχα) με τον προσφέροντα ή εκατέρωθεν ανταλλαγής απόψεων (πρβλ. απόφαση Lombardini και Mantovani, σκ. 81), προκειμένου να αποσαφηνισθούν όλα τα στοιχεία που συνθέτουν την προσφορά του, ώστε η αναθέτουσα Αρχή να σχηματίσει πλήρη και σαφή εικόνα των στοιχείων αυτών και να εκφέρει ασφαλή κρίση, ως προς το παραδεκτό της (Ε.Α. ΣτΕ 83/2017, σκ. 12)
Η αναθέτουσα αρχή οφείλει να προβεί σε αξιολόγηση των πληροφοριών και να εκφέρει κρίση τηρώντας τις αρχές της ισότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων, καθώς και της διαφάνειας και της αναλογικότητας.
Η προσφορά μπορεί να απορριφθεί μόνον εάν τα παρεχόμενα στοιχεία δεν εξηγούν κατά τρόπο ικανοποιητικό το χαμηλό επίπεδο της τιμής ή του κόστους που προτείνεται.
Η ανωτέρω διαδικασία διαλόγου ολοκληρώνεται νομίμως οποτεδήποτε πληρωθούν, σωρευτικώς, οι εξής δύο αναγκαίες συνθήκες:
- να δόθηκε η δυνατότητα στον προσφέροντα να υποστηρίξει την προσφορά του κατά τρόπο πλήρη και λυσιτελή, ως προς όλα τα σημεία, που δημιούργησαν επιφυλάξεις, και
- η αναθέτουσα Αρχή να διαμόρφωσε ασφαλή κρίση, ως προς το παραδεκτό της προσφοράς, κατόπιν αποσαφήνισης όλων των κρίσιμων στοιχείων που την συνθέτουν. Η μη πλήρωση έστω και μιας εκ των ανωτέρω συνθηκών καθιστά την διαδικασία ελέγχου της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς πλημμελή (πρβλ ΣτΕ 2128/2022 σκ.8, 1555/2022 σκ. 11).
Σημειώνεται ότι η αναθέτουσα αρχή δεν υποχρεούται να καλεί κατ’ επανάληψη τον προσφέροντα να διευκρινίζει επεξηγεί και συμπληρώνει τα τυχόν ελλιπή στοιχεία της αιτιολόγησης της προσφοράς του, αλλά σε εύθετο χρόνο μπορεί να τερματίσει τη διαδικασία ελέγχου, όταν έχει ήδη απευθύνει σαφή πρόσκληση και οι
παρεχόμενες εξηγήσεις αποδεικνύονται αναμφίβολα ανεπαρκείς αιτιολογώντας την κρίση της/
Όπως έχει κριθεί (Διοικ Εφ Θεσσ. Γ Ακυρωτικό 270/2024):
«…η προσφορά απορρίπτεται μόνον εάν η αναθέτουσα αρχή έχει διαμορφώσει ασφαλή κρίση ως προς το παραδεκτό αυτής, κατόπιν αποσαφήνισης των κρίσιμων στοιχείων που την συνθέτουν· μόνη δε η παράλειψη του προσφέροντος να απαντήσει σε συγκεκριμένα ερωτήματα της αναθέτουσας αρχής, έστω και προσηκόντως διατυπωμένα στην οικεία πρόσκληση, ή η ανεπαρκής απάντηση στα ερωτήματα που έχουν τεθεί δεν συνιστούν λόγο για την κατά δεσμία αρμοδιότητα απόρριψη της οικονομικής του προσφοράς ως αναιτιολόγητα ασυνήθιστα χαμηλής [….], εφόσον η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ., εξετάζοντας την ασκηθείσα ενώπιόν της προδικαστική προσφυγή, θεώρησε (ορθά κατά την ήδη διατυπωθείσα κρίση του Δικαστηρίου) μη επαρκείς τις εξηγήσεις της αιτούσας, όφειλε να αναπέμψει την υπόθεση στην αναθέτουσα αρχή, ώστε η τελευταία να αιτιολογήσει εκ νέου και ειδικώς την κρίση της περί της κανονικότητας της προσφοράς, εκτιμώντας, επί τη βάσει, ενδεχομένως και περαιτέρω εξηγήσεων που στα πλαίσια ουσιαστικού διαλόγου θα μπορούσε να παρέχει η αιτούσα, αλλά και των ισχυρισμών της παρεμβαίνουσας, την αξιοπιστία της και την εν γένει σοβαρότητά της που καθιστά δυνατή τόσο την ορθή εκτέλεση της σύμβασης όσο και τη διαφύλαξη των αρχών του υγιούς ανταγωνισμού, καθόσον η διαδικασία ελέγχου των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών, πέραν της διασφάλισης της εκτέλεσης της σύμβασης, στοχεύει και στην αποτροπή της παραβίασης των εν λόγω αρχών (πρβλ. ΔΕΕ απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2014 στην υπόθεση C-568/13 σκ. 48).»
Η ύπαρξη της ανωτέρω περιγραφόμενης ουσιαστικής κατ’ αντιπαράθεση διαδικασίας διαλόγου, διεξαγομένης σε εύθετο χρόνο κατά την εξέταση των προσφορών, μεταξύ της αναθέτουσας Αρχής και του προσφέροντος, προκειμένου να δοθεί στον τελευταίο η δυνατότητα να αποδείξει, ότι η προσφορά του είναι σοβαρή, συνιστά απαίτηση του ενωσιακού δικαίου, που αποσκοπεί στο να αποτραπούν αυθαίρετες εκτιμήσεις της αναθέτουσας Αρχής και να διασφαλισθεί ο υγιής ανταγωνισμός μεταξύ των επιχειρήσεων (βλ. αποφάσεις Data Medical Service, σκ. 48, SAG ELV Slovensko, σκ. 29 και Lombardini και Mantovani, σκ. 57, ΣτΕ 199/2021).
Ο Λουκάς Ωραιόπουλος είναι δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω με ειδίκευση στις δημόσιες συμβάσεις και ιδιοκτήτης της ιστοσελίδας www.dimosioidiagonismoi.gr.
Email: loukas@oreopoulos.com – www.oreopoulos.com